A Qualidade da Gestão Pública no Brasil

                                                                                    Paulo de Tarso Medeiros

                                                                                (ptmedeiros@yahoo.com.br)

Recentemente (31/10/2012), o ótimo articulista Rolf Kuntz,  do O Estado de São Paulo, publicou o artigo – Dilma no meio do Caminho – em que critica a gestão da economia por parte do atual governo. Transcrevo-o ao final deste texto. Sem discordar da lista de mazelas apresentadas, quero colocar em discussão se o problema brasileiro principal é basicamente de gestão por parte de uma dada equipe ou se nossos problemas têm uma causa mais profunda. Não estou defendendo a tese de que a gestão esteja necessariamente adequada, mas chamo a atenção para as circunstâncias em que se desenvolve.

Há dois níveis em que se pode  considerar a gestão pública no Brasil: a gestão macro-econômica e a gestão da máquina pública, neste caso especificamente no que concerne a projetos de investimentos. O artigo enumera deficiências de gestão em ambas as esferas.

O Brasil está com problemas em termos de crescimento econômico de há muito. Lembremo-nos que no início do governo Lula estávamos numa situação lamentável, com a menor taxa de crescimento das Américas, salvo o Haiti. Com a reformulação do método de cômputo das contas nacionais subimos duas ou três posições. A situação só se alterou com a enorme valorização das commodities e seus efeitos sobre a nossa economia. Essa valorização serviu para mascarar  problemas, seja na área externa, seja em termos de crescimento. Em 2012, voltamos para a rabeira.

Um dos principais fatores responsáveis por estarmos nessa situação foi e é a valorização do câmbio, que vem desde o Plano Real. De início, era justificada, mas não depois. E que nos levou à crise de 1999. Reajustado o câmbio, voltou-se ao uso da malfadada "âncora cambial. As altas taxas de juros definidas pelo Banco Central valorizaram o câmbio e aumentaram, direta e indiretamente, a dívida interna para níveis perigosos. E não colaboraram para o controle da inflação e, melhor dizendo, impediram sua queda, apesar do freio do câmbio valorizado na evolução dos preços internos. Não cabe aqui repetir o raciocínio que exposei em outros textos mas, em suma, havia uma política monetária apertada " para inglês ver", do tipo "me engana que eu gosto", que permitia a expansão da liquidez da economia, refletida em crescimento do crédito a taxas em torno de  25% a.a. E essa valorização do real, com o tempo, levou ao aumento das importações, que representa um "vazamento" da demanda agregada interna. Como bem sabemos, câmbio valorizado implica em exportação de empregos. Fizemos o contrário do resto do mundo.

Nos últimos anos, o motor do crescimento da economia foi a demanda, turbinada pela expansão do crédito. A cada ano, porém, o efeito se tornou menor, à medida em que os exportadores de outros países e mesmo nossos produtores e lojistas perceberam a vantagem de preço do produto importado. Entramos num processo de desindustrialização, freio poderoso ao crescimento da economia, criando riscos sérios para a nossa economia e mesmo sociedade. O mal já está feito. A questão principal é ver como conseguimos deter o processo que, ao meu ver, exigiria também uma desvalorização do real bem mais intensa do que a ocorrida, naturalmente com um certo impacto inflacionário, quase imediato, para colher resultados num tempo futuro. Como sabemos muito bem, não existe o "free lunch”.

Um grande mérito do atual governo foi o de reconhecer o absurdo das altas taxas SELIC. Foi enorme a redução feita, com resultados na inflação muito pequenos, as turbulências que tivemos, e estamos tendo, sendo decorrentes basicamente de choques de oferta e de decisões políticas - como o aumento do salário mínimo muito acima da inflação, como neste ano. Fala-se muito em inflação nos servicos, como se essa inflação estivesse a exigir medidas restritivas (que no ver do mercado e da grande maioria dos analistas deveria ser aumento da taxa SELIC). Mas ela reflete, além da ampliação do mercado consumidor doméstico, o fato de os servicos em qualquer economia tenderem a ter seus preços crescendo acima da taxa de inflação por ser um setor em que os ganhos de produtividade tendem a ser menores do que os do setor industrial, por exemplo, alem da influência do aumento do salário mínimo, importante componente de custos de muitos serviços. Duvido que algum dos nossos analistas, que criticou o Banco Central quando este iniciou o processo de redução da taxa SELIC, imaginava que os juros iam cair tanto, e sem as consequências temidas de descontrole inflacionário e dificuldades de financiamento da dívida interna.

A grande dificuldade da gestão macro-econômica, que busca o crescimento do produto com inflação controlada, é que o modelo até agora utilizado não mais está dando resultado. Se, como vimos, não podemos mais contar com o crescimento da demanda doméstica – influenciável pelas políticas do governo – nem com vendas ao exterior para gerar aumento adequado dos níveis de produção, por falta de competitividade, qual caminho nos resta ?

A solução teria que vir do aumento de nosso grau de competitividade, da eliminação da valorização cambial que remanesce e do desenvolvimento de novas áreas de produção, que sejam dinâmicas. Temos é certo vantagens comparativas na área de commodities, algumas minerais, e agrícolas. Mas embora possa-se esperar uma tendência de crescimento nos preços, o crescimento não é linear, o que nos deixa à mercê dos humores do mercado internacional. E, de todo modo, não dá para lastrear o crescimento do país nesse setor.

A atuação na área cambial é a única capaz de dar resultado a curto prazo, pois o aumento da eficiência de nossa economia demanda tempo, de igual modo que o redirecionamento de nossa estrutura de produção industrial, se viável – um grande “se”.

O aumento do grau de competitividade da produção doméstica pode vir da redução do ”custo Brasil”, que torne a nossa economia mais eficiente. Êsse “custo Brasil”, sabemos, tem vários vetores: deficiências de infra-estrutura, alta e complicada carga tributária, deficiências enormes na área de educação, corrupção, ambiente menos propício do que o desejável para as atividades econômicas, etc. Contribuem ainda um sistema político disfuncional – apesar de ter feito apenas referência ao problema político, as repercussões para a sociedade e a economia são das mais sérias - e um judiciário lento nas suas decisões. As soluções aqui são difíceis e demoradas.

O governo identificou (como todo mundo) a deficiência de infra-estrutura com um dos nós que impede o nosso crescimento. Tenta investir mais e tenta estimular o setor privado a investir, em boa parte via disponibilização de crédito. Nesta área, como bem registra o articulista, temos desperdiçado recursos, com o que concordo, embora reconheça que se sentindo impotente ao ver que a expansão da demanda agregada falha em ativar a economia, apela para outros instrumentos, o que abre campo para o atendimento de pleitos em função da força de convencimento de um ou outro setor.

Notemos que, num passado recente, a solução de nosso problema de infra-estrutura passava pela privatização: de estradas de rodagem, de ferro, portos, empresas elétricas, de telefonia, transporte urbano, etc. Colheram-se resultados mas as deficiências continuam a existir. Se houve melhoramento na disponibilização desses serviços, seus custos subiram a níveis acima dos vigentes internacionalmente. Um exemplo flagrante é a energia elétrica que era relativamente barata em nosso país,  devido a ter sua geração primordialmente com base em recursos renováveis, e que hoje representa um peso para a nossa indústria na sua tentativa de concorrer com produtores do exterior. E investimentos para acompanhar as exigências do desenvolvimento do país em sua maior parte continuam nas mãos do governo e, se feitos pelo setor privado, em boa parte financiados pelo BNDES. Em suma, a privatização não resolveu o problema das deficiências na infra-estrutura e trouxe algumas complicações extras.

Um dos maiores obstáculos para essa reinvenção do Brasil são as nossas deficiências educacionais, grandes em termos comparativos e que correm o risco de aumentar, pois os outros países continuam evoluindo. Boa parte da população recebeu educação de baixa qualidade e pouco voltada para áreas tecnológicas. Ainda sofremos com o analfabetismo e mais ainda com o analfabetismo funcional. E há aspectos culturais, como a visão de que cabe ao governo a solução de muitos problemas individuais, e a distorção de muitos dedicarem seus esforços educacionais para se tornarem funcionários públicos, com altos investimentos pessoais em tempo e dinheiro para adquirir conhecimentos que não contribuem tanto assim para o desenvolvimento do país. E ainda a questão da impunidade, que faz com que o desrespeito à autoridade, inclusive a escolar, limite a capacidade de transmitir conhecimentos.

Nossa população tem baixo nível relativo de competência e os que estão no processo de aprender e se aperfeiçoar ainda saem com deficiências. O problema é complexo, em alguns pontos está sendo enfrentado, como na recente expansão da rede federal voltada às carreiras tecnológicas, mas vai ser longo o processo e sem garantia de que ao final nos tornaremos competitivos. 

Os países desenvolvidos já passaram por essa fase de perder setores industriais tradicionais para produtores de menor custo e deram a volta por cima ao se concentrarem em áreas de tecnologia de ponta e na exportação de serviços. Fala-se nessas alternativas para o Brasil mas dadas as nossas limitações não as vejo como promissoras.

A cultura de corrupção é um dos problemas mais sérios do Brasil. Alguns (muitos ?) dos que assumem poder de decisão querem obter vantagens sem falar naqueles nos escalões intermediários que se acham no direito de levar vantagem. E essa situação se agrava com o lotamento de entes governamentais, que se transformam em feudos de partidos políticos. E daí nascem licitações dirigidas, superfaturamentos e outras mazelas além de fazer com que a máquina pública deixe de se guiar somente por parâmetros de eficiência. E o TCU, que é um órgão ainda muito preocupado com aspectos formais, por vezes sugere a suspensão de obras (nem sempre por razões consistentes) quando talvez o prejuízo menor para o país fosse tocar a obra e cobrar criminalmente dos responsáveis pelo mal-feito (para usar a expressão eufemística popularizada pela presidente). E temos a lendidão da justiça que acaba, ao fim, deixando sem punição os corruptos e corruptores. E com isto diminui o poder dissuasor da luta contra a corrupção.

A saída para a armadilha do baixo crescimento, sugerem alguns, não estaria também no aumento da taxa de investimento da economia ? Esse aumento torna-se difícil, primeiro, pelos nossos tradicionalmente baixos níveis de poupança. No caso das famílias, a poupança tem sido afetada pelos estímulos ao consumo, que cresceram, e muito, nos últimos tempos. E quanto mais aumenta o consumo das famílias, menor a poupança, que é o seu complemento.

O investimento feito pelas empresas, o componente mais importante, depende basicamente do grau de dinamismo da economia. Se crescemos pouco, há pequeno incentivo para investir. E, como disse, as perspectivas de crescimento não são boas, pois o crescimento da demanda em parte crescente “vaza” para o exterior (adeus consumo como motor de crescimento) e não se pode contar com as vendas externas, por falta de competitividade, salvo via aumento no preço de commodities, o que não controlamos.

Temos o investimento direto estrangeiro, que tem vindo em volume apreciável, mas que aparentemente tem mais se direcionado à compra de empresas nacionais, contribuindo menos do que aparenta para o aumento da produção, e, ademais, em parte expressiva destinado ao setor de serviços, voltado ao mercado doméstico (penso aqui no equilíbrio do setor externo).

O investimento público pode ter papel importante por independer das condições conjunturais, mas fica limitado pelo baixo nível de poupança do governo, sempre às voltas com aumentos constantes em suas despesas correntes, e na sua própria (in)capacidade de gestão. De todo modo, investimentos, por sua natureza, têm efeito mínimo na situação conjuntural e além de  parte da demanda a ser criada com sua execução ser atendida por importações.

Na parte de projetos, dizer que o governo não conseguir investir por problemas de gestão, embora tenha seu fundo de verdade, tira o foco de outras razões que impedem a realização desses investimentos. Grandes projetos tomam tempo antes de se poder iniciar qualquer obra: há que se ter o projeto, há que fazer a licitação, há que obter o licenciamento ambiental. E aqui entram vários fatores que precisam ser analisados: a ineficiência da máquina estatal, que não se desestruturou apenas nos últimos anos, a cultura do corrupção que sabiamos existir mas que só agora comeca a ganhar as manchetes, o absurdo de nossa legislação ambiental, etc. Eu, por exemplo, não consigo entender porque a duplicação de uma rodovia deva exigir grandes estudos, já que o impacto adicional deverá ser pequeno. Mas obras ficam atrasadas.

Ademais, parecem existir problemas sérios na licitação das obras, que acabam requerendo, correta ou incorretamente, aditivos ao contrato que representam expressivos aumentos de custo. Seja pela falta de um projeto melhor definido, seja pela tendência de subestimar os custos para ganhar a concorrência sabendo que poderá recuperar sua rentabilidade no decorrer do processo, seja pela falta de mecanismos de punição adequados para quem não cumpra com o contratado, o fato é que as obras acabam com custos acima do planejado e com atrasos em sua execução, quando não interrompidas. E investimentos expressivos, como os da transposição das águas do rio São Francisco, por exemplo, estão pela metade, sem gerar nenhum benefício para o país, apesar das vultosas quantias despendidas. Um outro caso noticiado recentemente foi o de um parque eólico no Nordeste que ficou pronto, a empresa que o construiu vai ser remunerada pela produção potencial, mas nenhum kw/h vai  ser utilizado porque a linha de trasmissão, de responsabilidade de outra empresa, não ficou pronta no prazo devido – o noticiário deu até a impressão de que nem estava ainda sendo construída. Estes são óbvios casos de deficiência de gestão, mas gestão numa visão integrada de todas as etapas. Talvez fosse o caso de se transformar um dos muitos ministérios e secretarias existentes numa secretaria de gestão de projetos, para garantir que ficassem prontos a um custo adequado, ou até para que fossem simplesmentes completados, porque pior do que um projeto superfaturado é um projeto que quase chega ao fim mas não fica pronto.

Aliás, o problema de projetos não está apenas no acompanhamento de sua execução, mas na sua definição. Um dos maiores absurdos em termos de investimento neste país é o projeto do trem-bala, de custo sabidamente astronômico mas impossível de determinar, que vai caminhando, apesar de todos os sinais de alerta do absurdo que representa. De inciativa a ser feita com o risco do setor privado, passou a ser de construção e exploração privadas, mas financiada no fundo com recursos públicos, e com o governo assumindo o risco do empreendimento. Não consigo conceber que não existam projetos de maior retorno para o país, até porque este ameaça ser um projeto financiado a fundo perdido ....

Em suma, temos efetivamente problemas de gestão, e grandes, que cabe enfrentar, mas estes não vão desaparecer com a simples troca de gestor, mesmo que o novo tenha uma visao distinta da visão do atual. Se precisamos cobrar mais eficiencia dos gestores atuais, e neste ponto o artigo é importante, há que olhar mais fundo na busca das causas.

23.11.2012

 

 

 

 

 

 

Dilma no meio do caminho

Autor(es): Rolf Kuntz

O Estado de S. Paulo - 31/10/2012

A presidente Dilma Rousseff completará dois anos de mandato com a economia em marcha lenta, inflação acima da meta, contas públicas em pior estado, exportações fracas, investimentos federais emperrados e infraestrutura em deterioração. Nenhuma explicação oficial basta para disfarçar a frequência dos apagões nem o fracasso na execução de investimentos no setor elétrico (no primeiro semestre, a Eletrobrás só aplicou 20,8% do total previsto para o ano). A gestão federal continua ineficiente, mesmo depois da faxina em vários ministérios, porque o loteamento foi mantido. A presidente exacerbou o voluntarismo, pressionando a política de juros, e manteve o uso das estatais para a execução de políticas estranhas a objetivos empresariais. Um reajuste de 15% para os preços dos combustíveis era um dos pressupostos do plano de negócios da Petrobrás apresentado em junho, lembrou o diretor financeiro da companhia, Almir Barbassa. Os reajustes foram menores, apesar da necessidade de caixa. Prevaleceu a ideia de frear a inflação por meio da contenção de alguns preços. Mas o governo insistiu na redução dos juros básicos e aceitou a manutenção, por mais alguns anos, da meta de inflação de 4,5%, muito alta pelos padrões internacionais. Talvez nem esse nível seja alcançado nos próximos dois anos. Ao mesmo tempo, a administração agrava a promiscuidade entre as políticas fiscal e de crédito, endívidando o Tesouro para reforçar a caixa dos bancos federais. Cada lance desse tipo confunde objetivos, agrava problemas fundamentais, dificulta as ações corretivas e reduz o espaço da política econômica. Na falta de resultados concretos, sobra a retórica. É esse o recurso do pessoal da Fazenda, por exemplo, para tornar menos feia a apresentação das contas públicas. Segundo o secretário do Tesouro, Arno Augustín, o governo resolveu dar prioridade ao crescimento. A arrecadação decepcionante é explicável em parte pelo baixo dinamismo econômico - especialmente da produção industrial - e em parte pelos estímulos concedidos a alguns setores e prorrogados até o fim do ano. A justificativa pode parecer boa, à primeira vista, mas a impressão favorável dura pouco. A expansão da economia será um fiasco pelo segundo ano consecutivo. As projeções, incluída a do Banco Central, estão na vizinhança de 1,6%, resultado miserável, depois dos 2,7% de 2011. Não dá para explicar esse quadro só como consequência da crise global. Outras economias emergentes, incluídas algumas da América Latina, como a colombiana, a peruana e a chilena, estão bem mais vigorosas que a brasileira. Mas vale a pena discutir a própria política de estímulos. Ha algo errado nas manobras do governo para impulsionar a atividade econômica. O Executivo tem apresentado três linhas de ação na área fiscal - expansão dos investimentos do setor público, incentivos ao setor privado e aumento de recursos para os bancos federais. A política de incentivos tem sido prejudicada por um engano evidente na escolha do alvo. Desde o ano passado o governo tem estimulado o consumo, por meio de corte de impostos e de aumento do crédito, mas a resposta da maior parte da indústria de transformação tem sido decepcionante. Projeções indicam uma contração do produto industrial neste ano e uma recuperação moderada em 2013, embora os consumidores tenham continuado a ir às compras. Parte do estímulo, como já foi mostrado com números do próprio governo, resultou apenas em mais importações. Ha um inegável erro de enfoque, porque só alguns segmentos da indústria foram alcançados pelos estímulos. A política de investimentos é quase sempre um poderoso estimulante, em épocas de crise, mas, o governo precisaria de muito mais competência para usar esse recurso de forma produtiva. De janeiro a setembro, segundo os dados oficiais, o Tesouro investiu R$ 45,2 bilhões, 23,3% mais que nos meses correspondentes de 2011. Esse total inclui os R$ 24,3 bilhões investidos no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), valor 35,1% maior que o de um ano antes. Mas boa parte desses desembolsos, como sempre, foi de restos a pagar. A administração federal continua incapaz de aplicar as verbas orçamentárias do ano. O governo tem sido, na administração direta e na indireta, um investidor inepto. Até outubro, 310 ações do PAC estavam paralisadas, segundo levantamento da organização Contas Abertas. A União e as estatais deveriam tocar neste ano 651 ações, no valor de R$ 116 bilhões. Desembolsos do Executivo, do Legislativo e do Judiciário até setembro e das estatais até agosto somaram, no entanto, apenas R$ 63,3 bilhões. Sobra voluntarismo, falta competência e os erros da atual gestão acrescentam-se aos do governo anterior. Os apertos da Petrobrás, forçada a se livrar de ativos no valor de US$ 14,8 bilhões, simbolizam claramente esse acúmulo de erros.